Gobernanza de datos: quién los posee y qué significa

Objetivo didáctico

Al terminar esta ficha serás capaz de analizar y diseñar criterios de gobernanza para conjuntos de datos reales, distinguiendo derechos sobre los datos, valor económico, interés público, interoperabilidad, portabilidad y soberanía cuando evalúes servicios digitales, políticas públicas o infraestructuras que intercambian información entre organizaciones y países.

Introducción

El lenguaje cotidiano suele hablar de datos como si fueran objetos: “mis datos”, “los datos de la empresa”, “la base del gobierno”. Sin embargo, copiar un dato no funciona como entregar una bicicleta. Dos instituciones pueden utilizar simultáneamente el mismo registro sin que una de ellas lo consuma físicamente. Esa propiedad económica —la no rivalidad— es una de las razones por las que los datos desafían las categorías tradicionales de propiedad (Jones & Tonetti, 2020).

La dificultad aumenta porque sobre una misma información pueden coexistir intereses diferentes. Una persona tiene derechos respecto de sus datos personales; una clínica puede tener obligaciones legales de custodia; una empresa puede haber invertido en organizar una base; una autoridad puede exigir determinados usos; y el interés público puede justificar ciertas formas de acceso bajo condiciones específicas. Por eso algunos juristas describen la cuestión como un haz de derechos: importa menos encontrar un propietario único que determinar quién puede hacer qué, con qué fundamento y bajo qué controles (Stucke, 2022).

En México, esta distinción es especialmente visible en el marco de protección de datos personales. El nuevo conjunto legislativo federal fue publicado el 20 de marzo de 2025. La Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares define como objetivo proteger la privacidad y la autodeterminación informativa, mientras que el régimen aplicable a sujetos obligados establece derechos, responsabilidades y mecanismos específicos para el sector público. La lógica no consiste simplemente en declarar a alguien “dueño” de toda la información, sino en regular tratamientos y derechos.

La gobernanza tampoco termina en las fronteras nacionales. Una fotografía tomada en Guadalajara puede sincronizarse en un centro de datos extranjero; la telemetría de un automóvil puede cruzar jurisdicciones; una empresa mexicana puede contratar infraestructura en la nube operada globalmente; y una investigación científica puede requerir combinar bases de varios países. La arquitectura técnica define qué puede circular; el derecho define bajo qué condiciones; y la geopolítica influye en quién controla las infraestructuras críticas.

Los cinco temas siguientes forman una sola cadena. La economía de los datos explica por qué tantas organizaciones desean acumularlos; la idea de datos como bien público pregunta cómo distribuir sus beneficios; la interoperabilidad determina si sistemas distintos pueden entenderse; la portabilidad concede capacidad práctica para trasladar información; y la soberanía pregunta quién conserva autoridad cuando datos e infraestructura atraviesan fronteras.

Desarrollo del tema

Economía de los datos: valor sin agotamiento y poder por acumulación

En economía, un bien rival no puede ser utilizado simultáneamente de la misma manera por muchas personas: si alguien consume un litro de gasolina, ese litro deja de estar disponible. Los datos se comportan de otra forma. Jones y Tonetti publicaron en 2020 un modelo económico centrado precisamente en su no rivalidad: un historial de ubicación o un conjunto de mediciones puede ser utilizado por varios actores simultáneamente. Esto crea posibilidades de reutilización y rendimientos crecientes que los bienes físicos no poseen de igual forma.

Pero no rivalidad no significa ausencia de escasez. Lo escaso puede ser el acceso, la exclusividad contractual, la capacidad de combinar bases, la infraestructura de cómputo, la calidad de los registros o la facultad jurídica de utilizarlos. Una plataforma con millones de usuarios puede convertir observaciones dispersas en una ventaja que un competidor pequeño no puede reproducir. Por ello, la acumulación de datos puede producir tanto innovación como concentración de poder económico.

Tampoco todo dato aislado tiene gran valor. Una sola ubicación de un teléfono dice poco; millones de ubicaciones ordenadas temporalmente permiten inferir patrones de movilidad. Es parecido a disponer de una pieza de un mosaico frente a tener 50,000 piezas correctamente clasificadas: el valor emerge de la escala, combinación, actualización y capacidad analítica. Esto explica por qué la infraestructura que integra datos puede valer más estratégicamente que cada registro individual.

En la vida cotidiana, esa economía aparece cuando una persona utiliza gratuitamente un mapa, una red social o un servicio conectado y, al mismo tiempo, genera información que mejora sistemas de recomendación, publicidad, logística o investigación de mercado. La pregunta de gobernanza no es únicamente cuánto “vale” su registro, sino quién captura el valor generado colectivamente, quién puede reutilizarlo y qué derechos permanecen para quienes contribuyeron a producirlo.

Datos como bien público: abrir valor sin convertir “abierto” en “sin límites”

En sentido económico estricto, un bien público es no rival y difícil de excluir. Los datos suelen cumplir claramente la primera condición, pero no necesariamente la segunda: contraseñas, contratos, secretos comerciales, legislación o controles técnicos pueden restringir su acceso. Por eso afirmar que “los datos son un bien público” no significa que toda base deba publicarse. Es una propuesta de gobernanza sobre ciertos datos y usos, no una descripción automática de toda información existente.

El World Development Report 2021 del Banco Mundial distinguió entre datos recopilados con intención pública y datos obtenidos inicialmente con intención privada. El informe propuso pensar un nuevo “contrato social para los datos” articulado alrededor de valor, confianza y equidad: ampliar usos beneficiosos sin eliminar protecciones, y distribuir mejor los beneficios derivados del intercambio y reutilización (World Bank, 2021).

El caso de información meteorológica ayuda a visualizarlo. Una medición de precipitación financiada públicamente puede ser utilizada simultáneamente por agricultores, universidades, servicios de emergencia y aplicaciones privadas. Abrirla no la consume. Sin embargo, si una base incluye coordenadas exactas vinculadas con información médica identificable, publicarla indiscriminadamente podría causar daño. El interés público exige distinguir datos de alto valor público de datos cuya apertura vulneraría derechos.

En México, el mismo dilema aparece al pedir transparencia y protección de datos al mismo tiempo. Un gobierno democrático necesita información abierta sobre gasto, contrataciones, contaminación o resultados institucionales, pero también debe limitar la divulgación de información personal protegida. Una política madura no pregunta “¿abrimos o cerramos?”, sino qué nivel de acceso, anonimización, agregación, licencia y supervisión permite crear valor público sin transferir riesgos injustificados a individuos o comunidades.

Interoperabilidad: cuando compartir no basta porque los sistemas no hablan el mismo idioma

Dos instituciones pueden estar dispuestas legalmente a compartir información y, aun así, ser incapaces de utilizarla mutuamente. La interoperabilidad implica que sistemas distintos puedan intercambiar datos y conservar suficiente significado para utilizarlos correctamente. Esto exige más que conectar servidores: requiere formatos, identificadores, vocabularios, metadatos, reglas de calidad y acuerdos organizacionales que permitan interpretar de la misma manera lo transferido.

Un ejemplo simple sería que un municipio registre fechas como “22/08/26”, otro como “2026-08-22” y un tercero como texto libre. El problema parece menor hasta que millones de registros deben combinarse. Algo similar ocurre con direcciones, nombres de enfermedades, clasificaciones presupuestarias o identificadores de empresas. Interoperar implica acordar qué representa cada campo, qué valores acepta y qué sucede cuando dos sistemas discrepan.

En la edición regional 2023 del índice de gobierno digital de OECD/BID, cerca del 48% de los países encuestados de América Latina y el Caribe contaba con sistemas de interoperabilidad capaces de intercambiar datos entre instituciones públicas. Sin embargo, solo alrededor del 22% intercambiaba todas las categorías examinadas: identidad, residencia, registro civil, información económica y tributaria, y salud (OECD & IDB, 2024).

Para una persona, la diferencia puede sentirse en un trámite. Cuando dos dependencias son interoperables, el ciudadano no debería convertirse en mensajero permanente de documentos que el propio Estado ya posee legítimamente. Pero interoperabilidad sin gobernanza también puede ampliar vigilancia o uso secundario indebido. El objetivo no es que “todo se conecte con todo”, sino que intercambios técnicamente posibles estén acompañados de propósito, minimización, trazabilidad y controles de acceso.

Portabilidad de datos: tener derecho a salir no significa poder migrar de verdad

La portabilidad intenta reducir una asimetría concreta: que una organización pueda acumular durante años información proporcionada o generada por una persona, mientras esa persona carece de medios prácticos para trasladarla a otro servicio. El Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea incorporó en 2016 un derecho de portabilidad para determinados tratamientos automatizados, exigiendo formatos estructurados, de uso común y lectura mecánica.

La historia posterior mostró que exportar un archivo no garantiza competencia. Una lista de contactos en CSV puede ser técnicamente portable, pero si el nuevo servicio interpreta otras categorías o carece de interfaces compatibles, la migración sigue siendo costosa. Por ello la discusión avanzó desde “descargar mis datos” hacia interoperabilidad entre servicios, transferencias directas y reducción del vendor lock-in, la dependencia creada por altos costos de salida (OECD, 2021).

Ese cambio puede observarse en la Unión Europea: la Data Act entró en vigor en 2024 y comenzó a aplicarse el 12 de septiembre de 2025. Entre otras medidas, regula acceso a ciertos datos generados por productos conectados, condiciones de cambio entre proveedores de procesamiento de datos y requisitos de interoperabilidad. El énfasis ya no recae solo en “quién tiene el archivo”, sino en si el usuario puede obtener valor efectivo de los datos generados por dispositivos y servicios.

México también ofrece un caso relevante. La Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados publicada en 2025 dedica su artículo 51 a la portabilidad cuando los datos personales son tratados electrónicamente en formato estructurado y comúnmente utilizado. La existencia del derecho, sin embargo, no elimina el problema técnico: para que una copia sea realmente reutilizable se necesitan formatos, metadatos, documentación y sistemas receptores capaces de procesarla.

Soberanía de datos y geopolítica: cuando la nube también tiene territorio

La expresión soberanía de datos parece sugerir que los datos deberían permanecer dentro de una frontera, pero el concepto es más amplio y discutido. Pohle y Thiel observaron en 2020 que la soberanía digital se había convertido en un concepto central pero profundamente disputado. Puede referirse a autonomía estatal, control ciudadano, capacidad tecnológica, protección de derechos, seguridad nacional o independencia frente a grandes plataformas.

UNCTAD mostró en su Digital Economy Report 2021 que distintos bloques han desarrollado concepciones diferentes. La Unión Europea ha enfatizado derechos fundamentales, regulación y autonomía estratégica; China ha vinculado con mayor fuerza datos, seguridad y capacidad estatal; Estados Unidos ha depositado históricamente una parte mayor del control en actores privados. Los países latinoamericanos deben relacionarse con esas arquitecturas sin contar necesariamente con la misma infraestructura, escala de mercado o capacidad regulatoria.

Esto vuelve geopolítica una decisión aparentemente técnica: contratar almacenamiento. Suponga que una dependencia pública latinoamericana coloca información estratégica en infraestructura administrada por una empresa extranjera. Aunque el centro de datos se encuentre físicamente en el país, pueden existir dependencias de software, claves, soporte, jurisdicciones corporativas y cadenas internacionales de proveedores. Localización física no equivale automáticamente a soberanía.

El desafío tampoco se resuelve cerrando fronteras digitales. La investigación científica, el comercio, la prevención de fraude, el clima y numerosos servicios necesitan flujos transfronterizos. Una estrategia de soberanía madura debe combinar capacidad doméstica, protección jurídica, estándares abiertos, diversificación de proveedores, reglas de transferencia y cooperación internacional. La cuestión es reducir dependencias críticas sin destruir los beneficios del intercambio.

Conclusión

Analizar gobernanza de datos permite cumplir el objetivo inicial: abandonar la pregunta demasiado simple “¿de quién son?” y sustituirla por un mapa de derechos, capacidades y responsabilidades. La no rivalidad explica por qué reutilizar datos puede multiplicar valor; la economía política explica por qué acumularlos puede concentrar poder; y la protección jurídica recuerda que capacidad técnica para acceder no equivale a legitimidad para utilizar.

La idea de datos como bien público tampoco conduce automáticamente a apertura total. Crear valor colectivo requiere distinguir información publicable de información sensible y diseñar confianza para que los datos puedan reutilizarse. Interoperabilidad y portabilidad convierten principios abstractos en capacidad práctica: permiten que la información se mueva, conserve significado y reduzca dependencias. Sin ellas, muchos derechos existen sobre el papel pero tienen poca fuerza operacional.

Finalmente, la soberanía introduce una escala mayor. Los datos atraviesan plataformas, nubes, contratos y jurisdicciones que ningún país controla de forma absoluta. La pregunta contemporánea no es si las fronteras desaparecerán de Internet, sino qué capacidades necesita una sociedad para decidir sobre sus infraestructuras informacionales sin aislarse de los intercambios de los que también depende.

Referencias

• Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2025). Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares. Nueva ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 2025; texto vigente.
• Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2025). Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados. Nueva ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 2025.
• Dosis, A., & Sand-Zantman, W. (2023). The ownership of data. The Journal of Law, Economics, and Organization, 39(3), 615–641. https://doi.org/10.1093/jleo/ewac001
• European Parliament & Council of the European Union. (2016). Regulation (EU) 2016/679, General Data Protection Regulation, Article 20.
• European Commission. (2025). Data Act: Regulation on harmonised rules on fair access to and use of data.
• Jones, C. I., & Tonetti, C. (2020). Nonrivalry and the economics of data. American Economic Review, 110(9), 2819–2858. https://doi.org/10.1257/aer.20191330
• OECD. (2021). Data portability, interoperability and digital platform competition. OECD Competition Committee Discussion Paper.
• OECD & Inter-American Development Bank. (2024). 2023 OECD/IDB Digital Government Index of Latin America and the Caribbean: Results and key findings.
• Pohle, J., & Thiel, T. (2020). Digital sovereignty. Internet Policy Review, 9(4). https://doi.org/10.14763/2020.4.1532
• Stucke, M. E. (2022). Who owns the data, and is that even the right question? In Breaking away: How to regain control over our data, privacy, and autonomy (pp. 110–130). Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/oso/9780197617601.003.0005
• United Nations Conference on Trade and Development. (2021). Digital Economy Report 2021: Cross-border data flows and development—For whom the data flow. United Nations.
• World Bank. (2021). World Development Report 2021: Data for better lives. World Bank.

Actividad de aprendizaje autónoma

Proyecto: diseñe una carta de gobernanza para un conjunto de datos de interés público. Elija una base real de México o América Latina relacionada con movilidad, agua, calidad del aire, salud pública, presupuesto, educación, catastros, actividad económica u otro problema ciudadano. El objetivo no es analizar sus valores, sino decidir bajo qué reglas debería existir, circular y reutilizarse.

Antes de elaborar la carta, complete estas relaciones. Sirven como comprobación de que los conceptos que utilizará en el proyecto no se confunden entre sí.

Construya ahora su carta de gobernanza:

1. Identifique el conjunto de datos, la institución que lo genera, las personas o comunidades representadas y al menos tres posibles reutilizadores.
2. Elabore un mapa de derechos. Distinga quién puede recopilar, consultar, modificar, transferir, publicar, reutilizar y eliminar información. Evite escribir simplemente “propietario”.
3. Determine qué parte del conjunto podría considerarse de alto valor público y qué campos requieren restricción, anonimización, agregación o consentimiento.
4. Proponga tres requisitos de interoperabilidad: uno sintáctico o de formato, uno semántico y uno organizacional.
5. Diseñe una regla de portabilidad. Indique quién podría solicitar una copia o transferencia, en qué formato, con qué metadatos y bajo qué restricciones.
6. Analice soberanía y geopolítica. Determine dónde podría almacenarse o procesarse la información, qué transferencias internacionales serían aceptables y qué dependencia tecnológica debería evitarse.
7. Cierre con seis principios breves de gobernanza, cada uno expresado como una regla verificable: por ejemplo, “todo acceso queda registrado” o “ningún dato personal se publica sin evaluación previa de riesgo”.

Evidencia de logro: produzca una carta de una a dos páginas que incluya el mapa de actores y derechos, clasificación de acceso, requisitos de interoperabilidad, mecanismo de portabilidad, criterio de soberanía y los seis principios finales. Incluya la URL o referencia del conjunto de datos analizado.

Criterio de éxito: la propuesta será sólida si evita tratar propiedad como un derecho absoluto, distingue interés público de apertura indiscriminada, convierte interoperabilidad y portabilidad en requisitos concretos, identifica al menos una dependencia geopolítica y asigna responsabilidad explícita cuando se compartan o reutilicen datos.

Desafío avanzado: adopte durante un párrafo la posición del actor con intereses más opuestos a su propuesta —una empresa, una autoridad, una organización civil o una comunidad afectada— y formule la mejor objeción posible. Después modifique una regla de su carta para responder a esa objeción sin destruir el objetivo original.

Reflexión final: después de analizar el caso, ¿sigue considerando que preguntar “quién posee los datos” es suficiente, o qué pregunta formularía ahora en su lugar?