Gobernanza ambiental global: acuerdos y actores

Objetivo didáctico

Al terminar esta ficha serás capaz de evaluar críticamente un acuerdo o iniciativa ambiental internacional identificando quién decide, quién implementa, quién financia, qué papel cumplen los actores no estatales y qué mecanismos existen para responder al incumplimiento.

Introducción

Los problemas ambientales globales tienen una característica incómoda: sus causas y consecuencias atraviesan jurisdicciones. Una tonelada de dióxido de carbono emitida en un país contribuye al mismo sistema climático que afecta a otro; una especie comercializada ilegalmente puede cruzar varios territorios; contaminantes persistentes pueden viajar por aire y océanos. El Estado nacional conserva la capacidad principal de legislar y ejecutar políticas dentro de su territorio, pero ninguna frontera contiene por completo estos problemas.

De ahí surge la gobernanza ambiental global: una arquitectura compuesta por organizaciones internacionales, acuerdos multilaterales ambientales, conferencias de las partes, organismos científicos, mecanismos financieros, gobiernos nacionales y subnacionales, empresas, pueblos indígenas, organizaciones sociales, universidades y otros actores. No todos poseen la misma autoridad. Algunos negocian reglas; otros generan conocimiento; otros aportan dinero, monitorean, litigan o implementan acciones.

Robert Keohane y David Victor describieron en 2011 la política climática como un complejo de regímenes: múltiples instituciones parcialmente conectadas en lugar de un único régimen jerárquico. Elinor Ostrom había propuesto una idea complementaria en 2010 al defender sistemas policéntricos, donde múltiples centros de decisión experimentan y actúan a diferentes escalas. Ambas perspectivas ayudan a entender por qué una negociación climática puede ocurrir simultáneamente en Naciones Unidas, un banco multilateral, una ciudad, una empresa y un tribunal.

El reto es distinguir multiplicidad de eficacia. Que existan muchas instituciones no significa que sus acciones sumen automáticamente una respuesta suficiente. Pueden producir duplicidades, vacíos, competencia por recursos o compromisos incompatibles. Los cinco temas siguientes permiten examinar ese sistema desde sus piezas esenciales: organismos ambientales, COP climáticas, actores no estatales, financiamiento y mecanismos de cumplimiento.

Desarrollo del tema

PNUMA y organismos ambientales: coordinar sin convertirse en un gobierno mundial

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, fue creado en 1972 después de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Humano. Actualmente es la principal autoridad ambiental dentro del sistema de Naciones Unidas. Su función no consiste en legislar directamente para los países, sino en establecer agenda, producir conocimiento, apoyar acuerdos multilaterales, fortalecer capacidades nacionales y convocar cooperación frente al cambio climático, la pérdida de naturaleza y biodiversidad y la contaminación.

En el centro político de esa arquitectura se encuentra la Asamblea de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, UNEA, con membresía universal de los 193 Estados miembros de Naciones Unidas. Su séptima sesión se celebró en Nairobi del 8 al 12 de diciembre de 2025 y aprobó 11 resoluciones, 8 decisiones y una declaración ministerial. Entre sus asuntos figuraron minerales y metales, arrecifes coralinos, incendios forestales, químicos y residuos, inteligencia artificial y criosfera.

La historia detrás explica por qué el sistema terminó fragmentado. Estocolmo creó el PNUMA en 1972, pero los países no transfirieron a esa institución una autoridad comparable a la de un gobierno nacional. Décadas después, la conferencia Río+20 de 2012 fortaleció la gobernanza del PNUMA y abrió el camino a una asamblea ambiental con membresía universal. El resultado no fue un ministerio mundial, sino una institución capaz de convocar a todos los Estados y conectar ciencia, derecho y cooperación.

Esta arquitectura llega hasta la vida cotidiana. Las reglas sobre sustancias que destruyen el ozono modificaron refrigeradores y aires acondicionados; CITES afecta el comercio de flora y fauna; acuerdos sobre químicos influyen en productos industriales. Un ciudadano puede no conocer el nombre de cada convenio y, sin embargo, vivir diariamente dentro de políticas nacionales que se originaron parcialmente en esa cooperación internacional.

COP y negociación climática: consenso entre casi doscientos intereses nacionales

La Conferencia de las Partes, o COP, es el órgano donde los países que integran una convención toman decisiones colectivas. En cambio climático, la COP pertenece a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Desde la entrada en vigor del Acuerdo de París existe además la CMA, reunión de las Partes del propio Acuerdo. Esta distinción explica por qué una conferencia climática anual contiene varias negociaciones jurídicas simultáneas bajo un mismo techo.

El Acuerdo de París fue adoptado en 2015 y reorganizó la cooperación climática alrededor de contribuciones determinadas a nivel nacional, o NDC. Cada Estado define su contribución, pero opera dentro de reglas comunes de transparencia, ciclos de actualización y balance global. El sistema intercambia así una cuota internacional uniforme por un mecanismo donde la ambición nacional debe aumentar progresivamente y hacerse visible para los demás.

La COP30 se celebró en Belém, Brasil, en noviembre de 2025. Su conferencia produjo 56 decisiones adoptadas por consenso y reforzó temas como transición justa, adaptación, financiamiento y ejecución de compromisos. La siguiente conferencia, COP31, está programada en Antalya, Türkiye, del 9 al 20 de noviembre de 2026. La secuencia muestra que una COP no es una cumbre aislada: forma parte de un proceso anual de negociación técnica y política que continúa entre conferencias.

Para México, estas negociaciones pueden terminar influyendo en objetivos de energía, transporte, adaptación, transparencia o financiamiento. Pero una decisión de COP rara vez se convierte automáticamente en una nueva política doméstica al día siguiente. Debe atravesar leyes, presupuestos, capacidades institucionales y decisiones administrativas. El análisis ciudadano debe distinguir por ello entre “lo que se acordó internacionalmente” y “lo que realmente se implementó”.

Actores no estatales: gobernar también desde ciudades, empresas y sociedad civil

Los Estados son quienes negocian y ratifican los tratados climáticos, pero no controlan por sí solos todas las fuentes de emisiones, inversiones, infraestructura ni conocimiento. Una ciudad decide transporte y uso de suelo; una empresa determina parte de sus cadenas de suministro; un banco puede condicionar financiamiento; un pueblo indígena administra territorios y conocimientos; una universidad genera evidencia; una organización ambiental puede vigilar y litigar.

Esta participación ganó protagonismo antes de París. En 2014, la Agenda de Acción Lima–París buscó movilizar compromisos de gobiernos subnacionales, empresas, inversionistas y sociedad civil. Después del Acuerdo de París, la UNFCCC consolidó espacios como la Agenda Global de Acción Climática y el portal de Acción Climática Global, donde ciudades, regiones, compañías, inversionistas y otras organizaciones pueden registrar compromisos y mostrar avances.

Thomas Hale describió en 2016 este cambio como el paso hacia un modelo climático más “catalítico y facilitador”: el régimen internacional intenta activar acciones que ocurren fuera de las negociaciones diplomáticas. COP30 reforzó nuevamente la Agenda Global de Acción Climática y lanzó un Acelerador Global de Implementación orientado a movilizar gobiernos, sector privado, ciudades y sociedad civil alrededor de las contribuciones climáticas nacionales y los planes de adaptación.

Esta expansión posee ventajas y riesgos. Los actores no estatales pueden actuar más rápido que un tratado, experimentar localmente e innovar. Pero también pueden seleccionar metas fáciles, utilizar metodologías incomparables o presentar publicidad climática que excede su desempeño real. En la vida cotidiana, por eso, leer “carbono neutral” en una empresa o “ciudad climáticamente comprometida” debería iniciar una investigación y no terminarla: ¿qué emisiones incluye?, ¿qué año base utiliza?, ¿quién verifica?, ¿qué porcentaje se reduce realmente?

Financiamiento climático: los compromisos necesitan una arquitectura del dinero

El financiamiento es una de las tensiones más persistentes de la gobernanza climática. Países con menores emisiones históricas pueden necesitar enormes inversiones para construir infraestructura resiliente y adoptar tecnologías bajas en carbono, mientras enfrentan deuda, altos costos de capital y necesidades sociales urgentes. Por eso la Convención y el Acuerdo de París diferencian capacidades y reconocen responsabilidades específicas de los países desarrollados en la provisión y movilización de recursos.

En la COP29 de Bakú, en 2024, las Partes acordaron un nuevo objetivo colectivo cuantificado: elevar el financiamiento para países en desarrollo hasta por lo menos 300 mil millones de dólares anuales para 2035, con liderazgo de los países desarrollados. La misma decisión llamó a todos los actores a colaborar para escalar los flujos públicos y privados hacia por lo menos 1.3 billones de dólares anuales en 2035.

Esta distinción importa porque mil millones de dólares en subvenciones no tienen el mismo efecto fiscal que mil millones en préstamos comerciales. Tampoco todos los proyectos pueden atraer inversión privada. Una planta solar con ingresos previsibles puede financiarse de forma muy distinta a una red de protección frente a inundaciones para una comunidad pobre. La adaptación, la mitigación y las pérdidas y daños presentan perfiles económicos diferentes.

La COP30 de 2025 avanzó esta agenda mediante 13 decisiones relacionadas con financiamiento dentro de su paquete político y dio continuidad a la Hoja de Ruta de Bakú a Belém hacia 1.3 billones de dólares. También llamó a triplicar el financiamiento para adaptación hacia 2035. Esa hoja de ruta enfatiza financiamiento concesional, reducción de cargas de deuda, espacio fiscal, bancos multilaterales y movilización privada.

Para México y América Latina, la pregunta ciudadana no debería reducirse a “¿cuánto dinero llegó?”. También importa bajo qué condiciones, qué institución decide su uso, cuánto se destina a adaptación, quién asume la deuda, qué comunidades reciben beneficios y cómo se mide el resultado. El financiamiento climático es una herramienta de implementación, pero también una relación de poder.

Incumplimiento y sanciones: no todos los acuerdos ambientales hacen cumplir sus reglas igual

Una idea intuitiva sostiene que un tratado solo funciona si castiga duramente al infractor. El derecho ambiental internacional muestra una realidad más compleja. Algunos regímenes privilegian transparencia, asistencia y retorno al cumplimiento; otros incluyen restricciones comerciales o suspensión de ciertos derechos. La elección depende de las características del problema, las obligaciones pactadas y lo que los Estados estuvieron dispuestos a aceptar.

Esto no significa que París carezca de presión. Los países deben presentar información, someterse a mecanismos de transparencia y actualizar compromisos; sus resultados son observados por otros gobiernos, mercados, ciudadanos y organizaciones. El sistema apuesta en parte por reputación, aprendizaje, exposición pública y ciclos crecientes de ambición. Esa arquitectura facilita una participación casi universal, pero también limita la capacidad del tratado para castigar directamente a un Estado cuya política climática resulte insuficiente.

Otros acuerdos muestran alternativas. El Protocolo de Montreal adoptó en 1992 un procedimiento de incumplimiento cuya lista de medidas contempla asistencia, advertencias y, en casos apropiados, suspensión de derechos y privilegios específicos bajo el tratado. CITES utiliza procedimientos de cumplimiento que pueden llegar a recomendaciones de suspensión de comercio de especies incluidas en la Convención. La gobernanza ambiental internacional, por tanto, no tiene un solo modelo de “sanción”.

En la vida cotidiana esta diferencia puede parecer abstracta, pero determina cómo llegan las normas al mercado. Las restricciones de comercio de especies, las reglas sobre refrigerantes o los requisitos climáticos terminan convirtiéndose en permisos, controles aduaneros, estándares empresariales y legislación nacional. El derecho internacional rara vez envía por sí mismo un inspector a una fábrica mexicana; crea obligaciones y procesos que deben transformarse en instituciones internas capaces de actuar.

Conclusión

La gobernanza ambiental global no puede evaluarse preguntando simplemente si “la ONU obliga” o “los países cumplen”. Es una arquitectura distribuida. PNUMA y UNEA construyen agenda y cooperación; los tratados crean obligaciones específicas; las COP desarrollan reglas y compromisos; los organismos científicos reducen incertidumbre; los fondos hacen posible parte de la implementación; y actores no estatales amplían el número de centros donde puede producirse acción.

Esa fragmentación puede ser una fortaleza cuando permite experimentar, movilizar recursos y actuar a múltiples escalas. También puede ser una debilidad cuando cada actor promete algo diferente, las responsabilidades se vuelven difíciles de atribuir o la ausencia de sanciones permite que un compromiso permanezca años sin convertirse en política efectiva. La gobernanza policéntrica no elimina la necesidad de rendición de cuentas; la vuelve más compleja.

El financiamiento muestra quizá con mayor claridad esta tensión. Una meta internacional de cientos de miles de millones de dólares puede parecer ambiciosa, pero su efecto depende de quién aporta, si se trata de subvención o deuda, qué proyecto recibe el dinero y quién soporta el riesgo. De manera semejante, una COP puede adoptar decenas de decisiones y seguir dejando una brecha considerable entre el acuerdo diplomático y la transformación material.

Actividad de aprendizaje autónoma

Producto esperado: auditoría de gobernanza de un compromiso ambiental internacional.

Elija un acuerdo o iniciativa concreta relacionada con cambio climático, biodiversidad, especies, químicos, océanos, contaminación o financiamiento ambiental. Puede analizar el Acuerdo de París, CITES, el Protocolo de Montreal, un fondo climático o una decisión reciente de COP.

1. Identifique el instrumento, fecha de adopción y problema ambiental que intenta resolver.
2. Determine quién puede tomar decisiones: COP, comité, secretaría, fondo, Estado u otra institución.
3. Localice una fuente primaria oficial y distinga qué disposiciones son obligaciones, metas, recomendaciones o compromisos voluntarios.
4. Identifique al menos tres actores no estatales relevantes y explique qué capacidad posee cada uno: inversión, conocimiento, territorio, presión política, implementación o monitoreo.
5. Reconstruya el flujo financiero: quién aporta recursos, mediante qué instrumento, quién puede recibirlos y qué condiciones relevantes existen.
6. Explique cómo se detecta un posible incumplimiento y qué consecuencias puede producir. No utilice la palabra “sanción” sin precisar la medida concreta.
7. Evalúe una fortaleza y una debilidad del mecanismo de gobernanza. Distinga entre defectos del diseño internacional y fallas de implementación nacional.
8. Concluya con una recomendación de 300 a 400 palabras que indique qué reforma aumentaría simultáneamente legitimidad, capacidad de implementación y rendición de cuentas.

Evidencia de logro: entregue una auditoría de entre 1,000 y 1,300 palabras acompañada de la fuente primaria utilizada y un esquema de actores. El texto debe diferenciar claramente obligaciones jurídicas, compromisos políticos y acciones voluntarias.

Criterio de éxito: el análisis será sólido cuando pueda explicar quién posee autoridad formal, qué actores poseen influencia material, de dónde proviene el financiamiento, cómo se verifica el desempeño y qué ocurre exactamente cuando una obligación no se cumple.

Reflexión final: imagine dos acuerdos. El primero contiene sanciones fuertes, pero pocos países aceptan participar. El segundo posee participación casi universal y transparencia intensa, pero carece de multas. ¿Cuál tendría mayor capacidad real para transformar un problema ambiental global? ¿Qué evidencia necesitaría para decidir?

Referencias

• Hale, T. (2016). “All Hands on Deck”: The Paris Agreement and Nonstate Climate Action. Global Environmental Politics, 16(3), 12–22. doi:10.1162/GLEP_a_00362.
• Keohane, R. O., & Victor, D. G. (2011). The regime complex for climate change. Perspectives on Politics, 9(1), 7–23.
• Ostrom, E. (2010). Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. Global Environmental Change, 20(4), 550–557. doi:10.1016/j.gloenvcha.2010.07.004.
• United Nations Environment Programme. (2025). Seventh session of the United Nations Environment Assembly: Outcomes of UNEA-7.
• United Nations Framework Convention on Climate Change. (2015). Paris Agreement.
• United Nations Framework Convention on Climate Change. (2024). Outcome of the first meeting of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement on the New Collective Quantified Goal on Climate Finance.
• United Nations Framework Convention on Climate Change. (2025). Belém Political Package.
• United Nations Framework Convention on Climate Change. (2026). COP30 Executive Report.
• Ozone Secretariat. (1992). Non-compliance procedure and indicative list of measures under the Montreal Protocol.
• Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. Guide to CITES compliance procedures.